雖然有進步,還要再革新-

訪李長貴教授

1983/10/31  P.2聯合報

李長貴教授曾經於民國六十一年至六十九年擔任兩任增額立法委員,及出任執政黨的中央黨部組織工作會副主任。他經過多年的實際政治歷練之後,認為自己性向實宜偏重學術研究,因此不再奔波議壇,目前在台灣大學商學系專心執教。

他在接受本報記者訪問時指出,十年來台灣政治變化頗大,他看到公民問政情緒由平淡而多元化、競選行為由單純而複雜化,看到了許多樂觀的現象,也體會到了不少值得注意的隱憂。他認為,未來有志到立法院裏施展抱負、服務選民的候選人,必需澈底認清立法委員的角色和功能,以紮實的方式伸張職權,倒不必太刻意排演「政治秀」;他覺得執政黨和立法院的關係不妨做適切地重估,使執政黨籍立委能在團結黨意之外,也兼顧發揮民意,並且,更進一步地尊重無黨籍的立委;另外,他指出選舉時的地方派系是一種自然形成的現象,應該用疏導的方式代替防堵,而金錢介入選舉則是一種流弊深遠的行為,必需從改正提名作業、重新教育選民兩方面著手,才能恢復清清白白的選舉論理。

李長貴說,憲法授予立法院的職權,長久以來,出現未能完全發揮的現象,一則是外界環境使然,二則是立法院自己沒有盡力爭取,其中最顯著地就是「提案權」的萎縮。

立法院的積極功能,本來是主動提案,代表人民發表意見,制訂規範政府與人民的法令;但事實上,歷年所有法案幾乎均由行政院提出,立法院僅具有消極的審議能力,局部增刪條文、修訂字彙而已。當然,立法院對於擬訂法案所需要的幕僚作業還不夠,是造成這個現象的主要原因,但如何改善不良條件,恢復立法院的進取角色,應該是未來的主要任務之一。

當前立法院最受矚目的只是「質詢權」,質詢的目的本來是溝通政策意見的「問答」,但近年逐漸變質成為「辯論」,甚至有演成「作戲」的趨勢。

造成這種情形有兩個原因,第一是立委本身。早期的立委書卷之氣濃,近幾屆的立委則草莽之風盛,一方面為了向選民交代,一方面為了替自己的衝勁找個出路,只有在質詢的時候大展凌厲的口如吸引大眾媒介的注意,才能讓選民知道他的「表現」,才能維護自己的票源。

其次是被詢的政府首長需要檢討,有的人缺代遭受詰難的風度,有的人答詢文不對題,都容易形成緊張的氣氛。立委在會堂議事有免責,就是保障立委不必為了修飾言詞而論事有所保留,因此,官員有過則改,無過亦應妥盡的解釋,不可以不耐煩,更不可以以為立委是給自己捧場的。

質詢權膨脹的基本原因之一是立法院缺代面對選民的制度管道,因此,有些立委常年返鄉為選民跑腿關說,反而疏於出席議事,違背了真正的職責。解決的方法是充分發揮接受民眾訴願的權力。

是否接受民眾訴願是由立法院的內規決定,但現行百分之九十五以上的訴願,都被立院自己打了回票不成為議案。因此,李教授建議,應由立委們組成小組,專責廣泛地處理民眾訴願,既可以達成服務選民的目標,也可以避免以中央民代的身份,卻作地方議士的工作。

立委間的議事規範也需要檢討,有些立委論事不能抓住重點,言辭不夠精簡,耽誤大家的時間。有些立委自說自話,彼此完全不能磋商妥協,最後靠強行表決訂定結論。這些都違背了現代化的精神,喪失了開會合議的目標。

李長貴指出,立法權是靠團體運作產生的權力,從短期的觀點看,立委個人的影響力比想像中的小很夕;但從長期的觀點看,想實地發揮立法精神,還是會有一定的成果。

李長貴曾任執政黨中央幹部,他指出各種政策都由行政院從政黨員同志提到中央常會核定,再轉通知及要求立法院的黨員同志支持,這種決策型態,在理想上陳義很高,但在現實上阻礙很多。譬如新近修訂的選舉罷免法,其中很多規定違背人民傳之久遠的風俗習慣,恐怕很難認真執行。因此,在三讀通過的時候,許多黨籍立委既不便公然違背黨紀,又不願表示贊成,只好以不出席來迴避問題。

李長貴說,黨部在核定政策之前,最好能與常和選民接觸的立委協調,才比較容易消除政策的脫離現實之感,與減低黨籍立委的苦惱。

黨部在選舉中傾向打組織戰,無黨籍人士則強調宣傳戰,以往都是組織戰壓倒宣傳戰,近年宣傳戰則有淩駕組織戰的趨勢,這個現象顯示社會逐漸在轉型,選民的結構慢慢在變動,因應這種變遷,黨部必須早日籌謀對策。黨部以往不把無黨籍人士視為平等的競賽對手,但日必須要想一個辦法把他們納入一個正軌的競賽秩序中。

李長貴說,「黨外」隱然成型已經是一個不容否認的事實,執政黨必須給他們一條出路,導引他們扮演正規的政治人士,切莫任他們成為政治洪水,扮演莫莽英雄,把自己和別人都撞得頭破血流。

他並且預測,如果沒有劇烈變革的事件,執政黨在短期內可以穩定保持住百分之七十以上的票源。因此,執政黨不妨自行調整站到適當的邊際上,不斷充實社會建設、國家發展,是保障政治權力最好的辦法。

李長貴說,在某些區域中,由於人文環境的客觀背景,特別容易形成地方派系,譬如桃園縣分成南、已兩派,高雄縣分成紅、白、黑三派,高雄市分成在地派、台南派和澎湖派等,或是由於祖先血緣,或是由於地方大家族的利益,而形成的自然團體,這種團體很難消滅它,只宜於疏導它。

地方派系因為日積月累地相互競爭,已經自成一種協調模式,譬如桃園縣便形成一種不成文的慣例由南、已派輪流主持縣政,分別擔任縣長,議長。政府如果只在選舉的特別時刻想要「打破」派系,往往吃力不討好。執政黨在上兩認選舉都想破除派系,拔舉新人,結果多半失敗或讓第三者漁翁得利,就是明顯的證據。而且,即使推出了新人,並不是泯滅了派系,只是創造了新派系而已,試想,一個派系林立的地方,首長沒有自己的派系又如何行政呢?

因此,李教授說,處理派系最好的方法是順應派系之間的默契,但輔導在派系中最好的人才出來擔任公職。

影響選舉的另一大問題是賄選,李長貴說,早期的增額立法委員選舉風氣比較純淨,那時候物價也比較低,候選人開支都很小。他在六十一年競選的時候,車輛、工具都有人捐助借用,自己只要負擔印刷宣傳品,不開酒席大請客,結果選舉經費只開銷了二十一萬元,據他所知,同一區域別的候選人最多也不過化了三、四十萬元。

到六十四年競選,他也化二十五萬元。但是同時參加候選的人已經有了賄選行為,先是送香煙,味精,後來乾脆送現金「車馬費」,選風開始敗壞。而現在選舉動輒聽說要上千萬元、上億元,實在令人搖頭。

李長貴說,競選開支愈來愈大,造成「金牛」參選愈來愈多,選民平素有一種嫉恨「暴發戶」的心理,也認為在這個時候好好敲一筆是應該的,就形成了一種買票的惡性循環。這種循環只有從推舉候選人的制度,以及教育選民選舉倫理,才能根本地改善。

在歷屆選舉中,看得出進步的跡象,也改正了許多缺點;相當的,也蔓生了不少新的問題,如何不斷革新,當是這一次選舉的課題。

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