誰享有?誰分配?

頻道開放探索系列之一

吳統雄(本文作者為「熱訊」電腦通訊雜誌總編輯)

原刊 民生報 中華民國七十八年五月二十二日

●探索廣播電視頻道的第一項問題,應是:誰享有頻道?

廣播電視所依賴的無線電波頻譜,應為「政府」所有?還是應為全體「國民」所共有?

第二項問題則是:誰分配頻道?

分配頻道,應注意國際上的前例為何?譬如美國有三原則:「分配應符合公共的利益、需要,與便利。」而英國則委由特設公眾團體來經營管理等。

誰享有?

電波頻譜雖為科技所發現的資源,但本質上仍與日光、空氣、水相同,為一種自然界賜予的資源,不應由任何個人或團體獨佔。頻譜無疆界,也實在非政府可以具體擁有,能夠有形管理。

因此,任何國民應均可提出享有頻道的主張,就像共同享有大自然一樣。但在使用這項資源時,通常也是與人共同享用,很少單獨使用,故亦須符合三項公共原則。

誰分配?

當我們提到「公共」時,往往會不經意的聯想到「公家」——管理者,行政機構。這個混淆的觀念似乎並習以為常,譬如依據電信法二十九條及相關廣播電視法規,便把頻譜頻道中屬於廣播電視的,透過新聞局審查,而交由交通部分配。民國六十二年又以行政命令制定「國防/交通部通信聯合會報法」,使得頻道的分配加入更多因素。分配作業完全經由行政程序進行,不必過問民意。這樣不經意的把屬於「公共」,屬於全體國民的頻道交付行政機關,是誤解了公共的旨意,是必須首先矯正的觀念。

行政院機關的人事是可變的,輕易掌握頻道分權是危險的;頻道分配的權力,必須還給全體國民。

不過,還給全體國民非指還交「議會」機關,因為議會權力屬於集團運作,宜於訂原則,不使執行細則。國際通例也不由議會分配,頂多只由立法機關擔任監督者。

公共的三原則

以美國廣播電視頻道分配的三原則而論,看似抽像,但國際處理的案例中,亦有軌跡可循。

公共利益即:

——要廣泛有效使用頻道,普設電台,不能讓頻道閒置。

——要鼓勵電台自由競爭,增加觀眾多元選擇。

——要反壟斷式經營,反壟斷式聯播。

公共需要即:

——要使國民有平等享受廣播電視服務的機會,如提供偏遠地區,收視不良地區更佳服務等。

——要滿足社區需求。即廣設地方台,反映地方風土人情與新聞事件等。

——要滿足不同品味聽眾的要求,保障高級品味電台的生存。

公共便利即:

——行政機關要給予有志廣播電視者,申請登記,參與分配之便利。

——廣播頻道是有限頻道,當然需要適當管制,但管制的目標是分配權,而非電台報導的內容。

另外,頻道分配使用權應屬暫時性,而非永久性。因為頻道既為全體國民所共有,便無理由先到者先有,後至者無。因此電台必須每隔一段適當時間申請換照,如果不能通過審核,必須讓出頻道。而受理申請使用,分配程序,和換照審照,亦需採用兼顧現實與理想的方法。我國法律已規定護照原則,但如何認真且公平執行,仍不妨加強研究。

兼顧歷史與前瞻因素

廣播電視頻道的分配方法應公平,宜乎兼顧歷史因素與前瞻因素。

當前廣播電視頻道的分配是一種歷史的後果,當年或由於對科技知識不瞭解,或對頻道分配缺乏主張,或因各種社會經濟政治因素,形成現有局面。享有頻道者已成為某種平衡的體系,如果勉強要去改革它,必然引起若幹不必要的反彈,對公眾並非最有利。

但向前瞻望,以往不合理,不公平的現象不能繼續發生,舊的作法宜於到此為止。從這兩項關照,我們認為未來分配方法或可有幾個步驟。

第一、承認現有廣播電視台繼續享有頻道

其實,當前的電台為什麼能擁有頻道,其理由不無值得推敲之處。但我們不妨視其為一種歷史結果,不必再去考究陳年問題。

瞻望未來,廣播電視也應進入競爭時代,當前電台可視為顧念歷史而畀予一種「優遇」的狀態。

第二、適當檢討並開放閒置頻道

比較電波頻譜的國際分配,美國分配,以及我國分配的比較中,我們發現,當前特高頻(VHF)中,以美國幅員之廣,人口之多,政府組織之龐大,美國政府不過保有44%;而我國政府卻擁有74%。而超高頻(UHF)中,國際分配給民間的70個電視頻道,絕大部分也沒有開放,可能有閒置,或至少沒有充分利用。

當然,我們不必比照美國把廣電使用提高到32%,把政府擁有降低到44%,但至少作少量調整,似乎是可行的。

開放頻道好比開放山防、海防,決定開放前夕,還覺得這十分嚴重,是不可能的;但一旦開放了,才發現原來十分平常。

第三、新開放頻道要以公聽方式授予

當前廣電係享有頻道既享有利得,故新頻道不宜由行政機構自行核定授與。應公告受理有興趣者登記,然後組織公開聽證會,以投票方式選擇使用頻道者。

聽證團體應由行政機關、立法機關、相關團體代表及專家組成。聽證項目根據國際慣例為:申請人資格、從事廣播電視經驗、經營計畫、節目計畫、與員工素質,但不考慮申請人的個人見解。

與申請人有關之人士,不得參與聽證團,否則撤銷申請人資格。政治人物,民意代表等宜主動避成為申請人。因為公共政治人物應受媒體之公評,如果自行經營媒體,恐有角色混淆之處。

第四、定時公聽審核與換照

取得新頻道之後,即授與適當使用年限,在期限屆滿後,仍需以公聽方式審查能否繼續換新使用執照。

最後,取得頻道者若不能自行經營,只能放棄,不能轉讓。因為根據我國限定執照的經驗,從限定營業車輛牌照,到教科書編印資格,均產生許多流弊。這種弊病對珍貴的廣播電視頻道而言,更不宜發生。

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